A Study on the Mechanism between 'National Crisis Management' and 'National Defense Elements'in the Perspective of Comprehensive Security - Focusing on the Principles, Problems, and Altenatives of'Integrated Defense'-

포괄안보 관점의 국가위기관리와 국가방위 요소간의 관계 연구 - 통합방위의 원칙, 문제, 그리고 대안을 중심으로 -

Abstract

This study studied the working relationship between national crisis management and national defense elements from a comprehensive security perspective. The elements of national defense are presented in the Integrated Defense Act. Therefore, by presenting the principles, problems, and alternatives of integrated defense, the study was conducted with the aim of protecting the lives and property of the people in the event of a national crisis and strengthen national security. As a theoretical background, an analysis frame was envisioned based on the four stages of crisis management in the 'Comprehensive Crisis Management Model' and the 'Basic Guidelines for National Crisis Management'. Through this, four domestic and foreign case studies were conducted. As a result of the study, it can be confirmed that related laws, organizations, and public awareness must be provided in order for the national defense elements at each stage of national crisis management to work well. For the completeness of national crisis management, it was suggested that the enactment of the Framework Act on National Crisis Management, the establishment of an integrated defense plan, linked training, C4I for communication, strengthening the capabilities of local government heads, and national defense elements of firefighters.

본 연구는 포괄안보 관점의 국가위기관리와 국가방위요소간의 작동관계를 연구한 것이다. 국가방위요소는 통합방위법에서 제시하고 있다. 따라서 통합방위의 원칙과 문제, 그리고 대안을 제시하여 국가위기 시 국민의 생명과 재산을 지키고 국가안보를 굳건히 하기 위한 목적으로 연구하였다. 이론적 배경으로 '총체적 위기관리 모델'과 '국가위기관리기본지침'의 위기관리 4단계를 근거로 분석틀을 구상하였다. 이를 통해 국내외 4가지의 사례연구를 진행하였다. 연구결과 국가위기관리 단계별 국가방위요소가 잘 작동하기 위해서는 관련법규, 주관기관, 국민의식이 구비되어야 함을 확인할 수 있다. 국가위기관리의 완전성을 위해서 국가위기관리기본법 제정과 관련법률의 정비, 통합방위계획의 수립, 연계된 훈련, 소통을 위한 C4I구비, 지자체장 능력강화, 소방의 국가방위요소화가 필요함을 제시하였다.

1. 서론

국가의 존재 목적은 국민의 생명과 재산을 지키는 것이다. 대한민국 헌법은 전문에 ‘유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 ∼ 우리들과 우리자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 ∼ 국민투표에 의하여 개정 한다’라고 하면서 국민의 안전, 자유, 행복추구의 방향을 제시하고 있다[1].

한편, 한반도를 공산화하려는 북한의 의도는 1945년 해방이후 지금까지 변화되지 않고 있다. 이러한 북한의 지속적인 침투 및 도발을 방지하기 위해 1967년 12월 대통령 훈령 제18호 ‘간첩봉쇄대책’이 최초로 제정되었다. 그 이후 시대적 상황에 따라 대통령 훈령은 그 명칭이 수정되어 왔으며, 1996년 9월에 발생한 ‘강릉 잠수함 침투사건’을 계기로 국민의 권리 중 일부를 법으로 제한할 필요성이 대두되어 1997년에 통합방위법 및 시행령을 제정하게 되었다[2].

그러나 적의 침투 및 도발에 대비하기 위해 제도를 보완해 왔지만 위기발생 시 국가방위요소간의 작동은 원활하지 않았다. 일례로 1996년 ‘강릉 잠수함 침투사건’때에는 위기에 대한 예방과 대비가 미흡하였고, 2010년 ‘연평도 포격전’ 당시에는 북한의 도발에 대해 우리군이 즉각 대응하였으나, 그 이후의 조치와 지역의 주민을 대피시키는 대응이나 복구과정에는 많은 문제가 발생하였다.

국가는 국민의 생명과 재산을 지키기 위해 위기관리 단계를 예방, 대비, 대응, 복구로 구분하여 관리하며, 이를 위한 다양한 국가방위요소를 준비시키고 상황발생 시 연계시키는 일을 하고 있다. 그럼에도 불구하고 위의 사례에서처럼 위기가 발생되었을 때 통합된 조치가 제대로 되지 않아 그 피해가 국민들에게 전가되는 문제가 발생하게 되었다.

국가방위요소는 지금까지 통합방위 차원에서 적용되고 있지만, 포괄안보 이론과 재난이 국가위기로 전개되는 일이 많아지고 있는 작금의 시대적인 상황을 고려할 시 국가위기관리 전반에 적용되어질 필요가 있다. 특히, ‘테러에 의한 재난이 다른 어떤 재난보다 사회내부에 심각한 영향을 가져올 수 있으므로, 재난 관리는 전통적 안보위기관리 체제와도 수평적으로 밀접한 관계를 가질 수밖에 없다.’는 주장을 참고할 필요가 있다[3].

이런 맥락에서 국가의 위기관리가 전통적인 안보위협인 전쟁이나 테러 등 군사위협으로부터 포괄적 안보위협인 재난이나 질병 등 비군사적 위협으로 확대되는 세계적인 추세를 고려 시 국가위기관리기본법 제정과 통합방위법의 개정이 필요한 시점에 있다. 이를 통해 국가방위요소의 원활한 통합운용이 가능하다.

이런 것을 염두에 두고 본 논문은 국가 위기관리 단계별 국가방위요소는 어떻게 작동되고 있는가를 확인하며, 국가 위기관리 단계별 국가방위요소가 잘 작동되기 위해 보완해야 할 것은 무엇인가를 확인하는 데 목적이 있다.

본 논문의 연구범위는 포괄안보 개념의 등장과 위기와 위기관리 이론의 발전과정을 파악하고, 국가방위 요소가 어떻게 작동하는지를 확인한다. 또한, 관련 국내·외 사례를 통해 시사점을 도출하여 통합방위의 완전성을 위한 방안을 제시하는 것이다.

이를 위해 위기관리 단계별 국가방위요소가 어떻게 작동되었는지를 사례연구를 통해 제시하였다. 국내사례는 1996년 ‘강릉 잠수함 침투사건’과 2010년 ‘연평도 포격전’, 국외 사례로 미국의 ‘2001년 9·11사태’, 2022년 발생하여 현재도 진행중에 있는 ‘우크라이나 전쟁’을 연구하였다.

2. 이론적 배경과 분석의 틀

2.1 포괄안보와 위기관리 및 통합방위

2.1.1 포괄안보와 위기관리

기본적으로 포괄안보(comprehensive security)는 냉전의 종식과 세계화의 진전에 따른 새로운 안보위협에 대처하기 위해 등장한 안보개념이다. 전통적인 안보개념은 1980년대에 들어와 ‘공동안보’(common security), ‘포괄안보’(comprehensive security), ‘협력안보’(cooperative security) 등의 다양한 안보개념으로 전개되었는데, 이들은 국가중심적 입장을 유지, 국가 간 상호협력과 비군사적 안보요소들을 강조하는 특징을 가지고 있었다[4].

포괄안보의 개념은 1990년대 아세안 국가연합(ASEAN)의 협력 방식에 적용되면서 학문적으로 정착하기 시작했다. 아세안 국가들의 안보적 관점은 군사적 문제보다는 경제적 협력, 정치적 대화, 상호 의존성의 증대, 국가들의 통치 능력에 초점을 맞추면서 국가들 간의 협력증진을 도모했다[4].

초기의 포괄안보 개념은 안보의 수혜대상을 국가로 하고 그 구현 방법과 수단 면에서 포괄적이라고 명명했으나, 이에 반해 현재의 포괄안보 개념은 안보의 위해요인을 포괄적 관점에서 인식하는 것이다. 즉, 이것은 전통적인 군사적 안보와 오늘날 테러, 재난, 전염병 등 새롭게 등장한 비군사적 안보를 통칭하는 안보 개념인 것이다.

따라서 통합방위에서 말하고 있는 국가방위요소는 국민의 생명과 재산을 위협하는 모든 것에 대해서 서로 협력하고 통합하면서 작동되어야 하고 이는 국가의 위기관리 전 단계에서 유지, 관리되어야 하는 것이다.

2.1.2 위기관리와 통합방위의 국가방위요소

1994년 12월 1일, 전략지시 제2호에 의거 평시 작전통제권이 미국으로부터 한국으로 전환됨에 따라 1995년 1월 1일, 대통령훈령 제 28호 ‘대비정규전 지침’을 ‘통합방위지침’으로 개정하였다. 이때 국가방위 요소가 최초로 지침에 반영되었다.

통합방위법 제2조에서 국가방위요소의 정의는 ‘국가방위요소란 통합방위작전의 수행에 필요한 다음 각목의 방위전력(防衛戰力) 또는 그 지원 요소를 말한다.’고 제시하고 있다[5].

가.「국군조직법」제2조에 따른 국군

나. 경찰청·해양경찰청 및 그 소속 기관과「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 자치경찰기구

다. 국가기관 및 지방자치단체(가목과 나목의 경우는 제외한다)

라.「예비군설치법」제1조에 따른 예비군

마.「민방위기본법」제17조에 따른 민방위대

바. 제6조에 따라 통합방위협의회를 두는 직장

2.1.3 위기 및 위기관리의 개념

사전적으로 ‘위기(危機, Crisis)’는 ‘위험한 고비나 시기’로 정의되고 있다. 하지만 ‘위기’라는 용어는 정치, 경제, 사회, 군사, 환경 등 여러 분야에서 사용되고 있다. 1962년 미국과 구소련의 쿠바미사일 위기사태 이후부터는 이 용어가 개인의 건강과 운동에 이르기까지 다양한 곳에서 실무적으로, 또 학술적으로 폭넓게 사용되고 있다. 또 위기와 유사한 재난(disaster), 비상사태(emergency), 위험(risk) 등의 개념도 위기 용어를 대체하는 경우가 많아 혼란이 종종 발생하기도 한다.

과거에는 전통적인 안보 분야의 위기만이 국가의 주권을 지키는 차원에서 위기의 진정한 의미 혹은 개념으로 간주되어 왔으나 최근에는 지진, 질병, 대형홍수 등 자연재난과 테러, 환경오염 등 인류의 생명을 위협하는 것까지 포함된 개념으로 확장되고 있는 실정에 있다. 즉 전통적 안보 분야의 위기뿐만 아니라 자연재난과 인위재난 그리고 국가기반체계의 마비로 인해 발생하는 재난도 위기의 개념에 포함되고 있다[6].

위기관리의 활동과 목표는 ‘총체적 위기관리 모형(comprehensive emergency management model)’으로 오늘날 많은 기관들이 채택하고 있는 것에 기반하고 있다. 이 모형은 재난을 연구한 학자(Petak,1985; McLoughlin,1985; Waugh,1994)들이 제시한 단계이다.

미국 남캘리포니아 대학교수로 재난분야 전문가인 페탁(Petak)은 위기발생시 미국정부와 조직간, 이해 당사자간 해야 될 역할과 책임을 아래 (그림 1)처럼 제시하고 있다. 여기에서 위기는 재난(desaster)으로 정리되고 있다.

(그림 1) 위기발생시 역할과 책임

출처: William J. Petak, “Emergency Management: A Challenge for Administration”, Public Administrative Review Vol. 45. Special Issue(Jan, 1985), p.4 번역 제시

위의 그림은 본 논문의 분석틀을 구성하는데 기본적인 아이디어를 제공하여 주었다. 페탁 교수의 그림은 위기관리의 단계와 위기(재난)발생시 관련기관의 역할과 책임을 매트릭스 형태로 제시하고 있다.

‘총체적 위기관리 모형은 위기관리 기능을 네 가지 단계로 구분’하고 있다. 첫째, 예방(mitigation)은 실제 발생한 재난이나 잠재적 재난에 대한 위험평가, 위험감소를 시키려고 하는 활동이다. 둘째, 대비(preparedness)는 위험 평가에 기반한 대응 계획의 개발, 대응 인력의 훈련, 필요 자원의 준비, 다른 지역과의 자원 공유를 위한 협정체결, 관할 지역 책임의 명확화 단계다. 셋째, 대응(response)은 계획의 집행, 복구단계를 위한 준비, 제2차 피해 가능성의 축소 등이다. 넷째, 복구(recovery)는 임시주택·식량·의복의제공과 전력망 수리 등 생활지원 체계의 재구축 등이다[7].

국가안보실의 위기관리 단계인 예방·대비·대응·복구의 단계는 앞에서 언급한 ‘페탁교수’의 총체적 위기 관리 모형에서 도출한 것으로 판단된다.

따라서 본 연구에서도 국가위기관리지침에 근거하여 위기관리를 위기에 적절히 대응하여 위기로 인한 피해를 최소화 하기 위한 활동으로서 예방·대비·대응·복구의 4단계로 구분하여 적용한다. 이와 관련된 내용은 아래 <표 1>과 같다.

<표 1> 위기관리 단계별 개념

출처: 국가안보실,『국가위기관리기본지침』, pp.19∼24

2.2 연구문제 및 분석의 틀

미국 컬럼비아 대학교 교수로서 현대 국제정치이론의 기초를 쌓았다고 평가 받는 ‘케네스 월츠’ 교수가 전쟁의 원인에 대한 이론적 고찰을 제시한 저서인 『인간, 국가, 전쟁』에서 제기한 2가지 질문은 국가 위기관리에 대한 중요한 문제를 제기한다. 월츠는 ‘그 체제(제도)가 작동할 수 있도록 하는 것은 무엇인가?’와 ‘그 체제(제도)가 순조로이 작동할 수 있도록 하는 것은 무엇인가?’라는 질문을 구조와 개체의 이론적 관점에서 제기하고 있다[8].

이런 점을 염두에 두고 본 논문은 다음과 같은 3가지 질문을 제기한다. 첫째, 국가위기관리단계와 국가 방위요소간의 작동이 되게 하는 것은 무엇인가? 둘째, 국가위기관리단계와 국가방위요소간의 작동이 순조롭게 되게 하는 것은 무엇인가? 셋째, 국가방위요소가 통합되어 국민의 생명과 재산이 지켜지기 위해 법적 보완이 필요한 것은 무엇인가? 이다. 이 3가지 질문에 대한 답을 마련하기 위한 분석의 틀은 아래(그림 2)와 같다.

(그림 2) 분석의 틀

위의 분석틀에서 국가위기관리는 ‘독립변인’이고 국가방위요소는 ‘종속변인’이다. 독립변인인 국가위기관리 각 단계마다 종속변인인 국가방위요소는 작동여부에 영향을 받는다. 두 변인간에 영향을 주는 조절변인은 관련법규, 주관기관, 국민의식으로 설정하였다. 이러한 조절변인에 의해 국가방위요소는 통합에 영향을 받게 된다. 본 논문은 국가의 존재 목적인 국민의 생명과 재산을 보장하기 위해 국가 위기관리 시 통합방위법에 근거한 국가방위요소가 조절변인의 조건에 따라 어떻게 작동되는지를 확인하는 것이다.

3. 위기관리 사례연구

3.1 강릉무장공비 침투사건

3.1.1 개요

최초의 통합방위사태가 선포된 의미가 있는 본 사건은 통합방위법이 제정되기 이전의 적 침투사례이다. 이 사건을 조치하면서 대통령 훈령 28호로 작동되던 대침투작전에 문제가 있다고 식별하게 되었다.

사건은 ‘1996년 9월 18일 01:17경 강원도 강릉시 강동면 안인진리 대포동 앞바다 50m 해상에서 북한 잠수함이 좌초된 채 제 68사단 초병근무자와 민간인 택시 기사에 의해 발견된 후, 제1군 사령부는 군 예하부대 및 작전통제 부대인 특전사 제 1·3·5·9 특전여단, 항공사 예하대대와 경찰, 예비군 등 제 작전 가용 요소를 통합 지휘하여, 침투한 무장공비 25명을 작전 책임지역 내에서 일망타진 함으로써 종결된 대침투작전임’이라고 당시 작전을 주도했던 제1야전군 사령부가 편찬한 교훈집에서 말하고 있다[9].

3.1.2 위기관리와 국가방위요소의 통합 분석

법규 측면에서 본 사건은 대통령 훈령 제 28호 ‘통합방위지침’으로 대침투작전을 대비했던 상황에서 발생했다. 이에 따라 작전진행간 많은 교훈을 남겼다. 특히, 국민의 기본권을 제한하는 각종 조치들이 법률적 근거없이 시행됨으로 인해 통합방위법 제정의 당위성을 제기하게 된 사건이다. 대통령 훈령에 의해 조치된 통제구역, 통행금지 설정, 국민들에 대한 검문검색 등은 반발을 가져오게 되었고 법률적 근거 없이 시행되고 있음에 대한 비난이 있었다. 이를 계기로 통합방위법이 제정 되었다. 관련자료를 확인한 결과 통합방위법은 대통령 훈령 제28호의 내용 중 법률에 포함해야 할 요소들을 추출하고 검토하여 제정 되었다[2].

주관기관 면에서 본 사건은 대부분의 작전진행이 군(軍)에 의해서 주도되었다. 1960년대부터 대간첩대책의 일환으로 군(軍)에서 작전을 계획하고 경찰과 정부, 지방자치단체, 예비군, 국민은 이러한 통제에 협조하는 형태로 작전이 진행되었다.

국민의식 측면에서 본 사건과 관련하여 국민의식은 양호하였다고 분석된다. 우선, 최초 신고를 택시기사인 이진규씨가 하였고, 이진규씨는 평소에도 경찰서에 신고를 활발히 하였던 분으로 확인되었다. 또한 초기 작전과 작전진행간 주민들의 신고는 작전의 성과에 큰 영향을 주었다. 유일한 생포 무장공비인 이광수 씨의 검거도 주민신고에 의해서 이루어졌다.

3.1.3 통합방위 측면 교훈

본 사례의 통합방위 측면의 교훈은 다음과 같다. 첫째, 통합방위법 제정의 필요성을 인식하게 되었다. 국민의 기본권을 제한하는 사항들은 법률에 근거하여야 한다. 둘째, 국가방위요소간의 통합된 운용의 중요성을 식별하게 되었다. 통합방위지침에 ‘국가방위요소’를 정의하고 임무가 부여되었지만 실제 상황에서는 군과 경찰, 국가기관과 지방자치단체의 지원 등에 있어서 협조되지 못하고 통합되지 않은 문제가 발생하였다. 셋째, 예비군 운용의 문제점을 확인하고 보완하는 계기가 되었다. 향방예비군의 초기 동원율이 낮아 작전이 제한되었다. 그 이유는 주소지가 최신화 되지 않았고 관련인원들의 임무수행 준비도 미흡한 것이 원인이었다.

3.2 연평도 포격전

3.2.1 개요

이 사례는 통합방위법이 제정된 이후 통합방위사태가 처음 선포된 사건이다. 앞서 살펴본 강릉 무장공비 침투사건을 계기로 통합방위법이 제정된 배경은 확인하였다. 이에 따라 통합방위법과 시행령이 갖추어지고 13년이 지난 뒤 본 사건이 발생하게 되었다.

2010년 11월 23일 오전 10시 15분에서 오후 2시 30분 사이에 해병연평부대는 전구급 합동훈련의 일환으로 북방한계선 이남의 우리 해역 훈련구역에서 정례적인 해상사격훈련을 하고 있었다. 이에 앞서 11월 23일 오전 8시 20분경, 북한은 남북장성급군사회담 북측 단장의 명의로 “북측 영해에 대한 포 사격이 이루어질 경우 즉각적인 물리적 조치를 경고 한다”는 통지문을 발송했다.

그러나 연평부대는 계획대로 3,657발의 사격훈련을 실시하였으며, 연평도 해병부대의 포격 훈련이 종료된 후 10분이 지난, 14시 34분에 북한은 개머리 해안부근 해안포기지에 있는 각종 포(76.2mm, 122mm, 130mm)를 이용해 연평도 해병부대 및 인근 민가를 향해 무차별 포격을 감행하였다. 이에 우리 군은 첫 피격을 받은 지 13분 후, 북한군 무도 포진지 및 개머리 포진지에 K-9 자주포 80여발을 발사하였다. 또한, 우리 공군은 14시 38분에 KF-16 2대를 긴급하게 출격시키고, 이후에 추가로 KF-16 2대와 F-15K 4대를 출격시켰다. 그러나 북한의 공격이 더 이상 지속되지 않아 실질적인 타격은 실시되지 않았다.

이 사건으로 연평도에 거주하는 민간인 2명과 해병대원 2명이 사망 및 전사하였으며, 민간인 3명과 해병대원 16명이 중경상을 입었다. 이밖에도 주택 12동이 대파되었고 25동은 불에 탔으며, 차량 3대와 컨테이너 박스도 여러 채 파괴되었고, 주민 1,700여명이 대피소로 나누어 피신하였다. 이 사건은 북한이 한국 영토에 실시한 군사적 포격으로 한국전쟁 이후 최초였다. 이로 인해 한동안 국민들은 전쟁 발발에 대한 불안감을 가지게 되었다.

3.2.2 위기관리와 국가방위요소의 통합 분석

본 사례는 법규측면에서 통합방위법이 제정된 이후 처음 발생된 북한의 도발이다. 법 제정으로 작전을 진행하는 법적 여건은 개선되었지만 현장에서 실제적 작동은 되지 않았다. 구체적 사례로 통합방위사태 선포가 상황발생 후 2시간 46분 뒤(상황발생 14:34분, 사태선포 17:20분)발령 되어 통제구역 설정이 늦어짐으로 작전현장에 민간인과 언론의 접근으로 군사작전이 제한을 받은 것은 개선되어야 할 부분이다. 국민의 알 권리도 중요하지만 군사작전은 보안이 유지되어야 하는데 그러하지 못한 부분은 개선이 필요했다. 이에 따라 통합방위본부에서는 통합방위법 제16조를 개정하여 통제구역의 설정을 기존의 ‘통합방위사태가 선포된 경우’에 추가하여 ‘적의 침투·도발 징후가 확실하여 경계태세 1급이 발령된 경우’에도 통제구역을 설정하도록 개정(2013.3.22.) 한 바 있다.

주관기관 면에서 연평도 포격전 당시의 주관기관은 현장 작전은 해병대가 주도하였고 주민대피와 안전은 경찰, 인천지역으로 대피한 주민에 대한 지원은 지방 자치단체인 인천광역시의 역할이었다. 특히, 통합방위 사태 선포의 권한을 가진 인천광역시의 역할이 위기 초기에 신속히 조치되지 못한 것은 보완이 필요한 부분이다.

아래 (그림 3)은 이 당시 인천광역시의 통합방위사태 관련 공고문이다.

(그림 3) 인천광역시 통합방위사태 공고문

출처: 인천광역시 공문(2010. 11. 23.)

국민의식 측면에서 이 시기는 이명박 정부 기간이었다. 이때의 국민안보의식을 조사한 연구자료에 의하면 ‘일반 국민들의 안보의식 수준이 강화된 것으로 평가할 수 있다. 특히, 천안함 폭침사건이 있었던 2010년 조사결과에서는 국가안보에 위협을 줄 수 있는 국외요소에 북한의 군사적 위협이 지난 정부에서 18% 수준이었는데, 58%를 웃도는 수준까지 증가되었음을 알 수 있다.’고 분석하고 있다[10]. 이 분석자료의 설문 내용에는 11월 달에 발생한 연평도 포격전 상황이 포함되지 않았음에도 불구하고 국민들의 안보의식은 상당히 높아진 것을 알 수 있다.

3.2.3 통합방위 측면 교훈

본 사례가 주는 통합방위 측면의 교훈은 다음과 같다. 첫째, 통합방위를 위한 법규자체로는 위기상황 발생 시 국가방위요소간의 통합에는 제한이 있다. 강릉무장공비 침투사건을 계기로 통합방위법이 제정되고 통합방위의 법적 기준을 갖추었지만 국가방위요소 간의 통합적 작동은 한계가 있었다. 둘째, 국가방위요소간의 통합을 위한 평시부터의 협조가 중요하다. 통합방위의 특성상 위기상황 극복을 군과 경찰 외에도 국가기관과 지방자치단체의 역할이 중요함을 식별하게 되었다. 셋째, 지방자치단체의 통합방위관련 업무 부서의 준비가 중요하다. 특히, 통합방위사태 선포를 위한 협의회의 준비와 심의진행, 공고문의 전파를 위한 평시의 준비가 필요함을 인식하는 계기가 되었다.

3.3 미국의 9·11 사태

3.3.1 개요

미국의 9·11사태를 연구 하는 이유는 미국에서 발생한 테러에 대해 미국이 어떻게 위기관리를 했는지 확인하고, 이를 통해 우리나라에서도 유사한 상황이 발생했을 때 어떻게 위기관리를 해야 하는지 확인하기 위함이다. 특히, 통합방위차원에서 미국 국민의 생명과 재산을 지키기 위한 국가방위요소가 어떻게 작동되었는지를 확인할 수 있는 사례이기 때문이다.

9·11 테러는 2001년 9월 11일 미국의 중심부인 워싱턴과 뉴욕 그리고 펜실베이니아 등지에서 일어난 인류역사상 최대의 항공기 납치 동시 다발 뉴테러리즘이었다. 9월 11일 오전 08시 보스턴을 이륙하여 LA로 향하던 92명이 탑승한 아메리칸 항공소속 보잉 767기가 빈 라덴의 사주를 받은 아랍계 테러리스트에 의해 납치되어 뉴욕으로 향하였다. 이 항공기는 08시 48분경 뉴욕 맨해튼의 110층 세계무역센터 쌍둥이 빌딩의 북쪽 건물 상층부에 충돌하면서 큰 폭발음과 함께 화재가 발생하였다. 또한 65명이 탑승하여 보스턴 로건 공항을 출발하여 LA로 향하던 유나이티드 항공 소속 보잉 767기가 09시 5분경 세계무역센터 남쪽 건물에 충돌하면서 큰 폭발이 발생하였고, 이 건물은 09시 50분경에 붕괴되었다. 남쪽 건물이 붕괴된 지 30분쯤 후인 10시 29분경에 북쪽 건물도 폭발이 이어지면서 무너져 내렸다.

같은 날 세계무역센터 여객기 충돌 테러가 발생한지 30분 후쯤인 09시 45분에는 64명이 탑승하고 워싱턴 덜레스 공항을 출발하여 LA로 향하던 아메리칸 항공 소속의 보잉 757기가 워싱턴 D.C 소재 미 국방부 펜타곤 건물에 추락하였다. 백악관을 목표로 했던 것으로 알려진 추락기는 펜타곤의 서편을 뚫고 들어가 폭발하였다.

또한 같은 날 08시경에 45명이 탑승하고 뉴저지 주 뉴워크 공항을 출발하여 샌프란시스코로 향하던 유나이티드 항공 소속 보잉 767기가 펜실베이니아 주의 피츠버그 시 남쪽 서머싯 카운티 공항 북쪽에 추락하여 폭발하였다.

9·11 테러는 항공기 4대를 이용한 동시다발 자살 테러로서 일순간에 미국의 정치·경제·군사적 상징물들을 공격하여 2,749명이 사망하였고, 수천 명이 부상당하였으며 약 950억 달러의 재산 피해가 있었다.

3.3.2 위기관리와 국가방위요소의 통합 분석

미국은 국내발생 안보위기 관련하여 1950년에 기존의 재난관리법령들을 통폐합하여 연방재난방지법을 제정, 1974년에는 오늘날 연방비상관리처(Federal Emergency Management Agency: FEMA)의 전신이라 할 수 있는 중앙재난지원부(Federal Disaster Assistance Administration: FDAA)의 설립근거를 담고 있는 재난구제법을 제정하였으며, 1995년 오클라호마시 연방청사건물 폭탄테러 발생 후에는 종합테러 방지법을 제정하였다. 그러나 이러한 조치에도 불구하고 9·11 테러가 발생하자 2001년 애국법(Patriot Act)을 제정하여 사법경찰 커뮤니티와 정보간에도 제도적인 정보공유 장치를 마련하였다. 2002년에는 재해·재난 및 테러 등 위협으로부터 미국의 본토 안보를 강화하기 위한 국토안보법(Homeland Security Act of 2002)을 제정한 뒤 국토안보부(Department of Homeland Security: DHS)를 설치, 위기관리 전반에 대한 총괄 및 지휘기능을 수행하도록 함으로써 위기 관리기능을 위한 통합법을 마련하고 있다.

주관기관 측면에서 9·11테러 당시에는 주방위군, 경찰, 소방 등이다. 이후 국가안보법(National Security Act)에 의해 설립된 국가안전보장회의가 미국 국가안보의 최고 의사결정기구로 미국의 국가이익과 국가목표달성을 위한 안보현안 발생 시 중요한 역할과 기능을 수행해 오고 있다.

국민의식 측면에서 미국인들은 9·11이전 미 본토가 안전하다고 생각하는 가운데 살고 있었다. 위기관련 조직과 법의 운용도 방만하였다. 하지만, 9·11이후 국가주도로 이러한 법적, 제도적 정비를 통해 시민들의 참여와 동참을 이루어 가고 있다.

3.3.3 통합방위 측면 교훈

9·11 사태의 통합방위 측면의 교훈은 다음과 같다. 첫째, 법적 완전성이 필요하다는 것이다. 미국이 9·11 이후에 추가로 6개의 법안을 제정하였고, 특히, 포괄적 입법으로서 기존 대테러법을 강화한 애국법을 제정하여 위기관리의 기본법을 갖추었다. 둘째, 안보위기관리 조직과 재난위기관리 조직의 통합이 되어야 한다. 국토안보법에 따라 국토안보부를 창설하여 기존의 연방재난관리청(FEMA)을 예하조직으로 구성하였다. 셋째, 정보기관간의 정보공유가 중요하다는 것을 인식하여 연방수사국(FBI)과 중앙정보국(CIA)의 정보를 공유하도록 조치하였다. 넷째, 인간정보수집에 대한 관심과 방첩활동이 중요하다. 이 당시 미국은 영상과 신호정보 수집에 예산의 80%를 치중하여 집행하였다. 다섯째, 소방기관의 국가방위요소화가 필요하다. 9·11 사태 당시의 미국 소방대원들은 화재의 진압, 환자의 수송 등 헌신적인 활동을 하였다. 이 부분은 우리에게 시사하는 바가 크다.

3.4 우크라이나 전쟁

3.4.1 개요

본 논문에서 우크라이나 전쟁을 연구하는 목적은 국가위기관리 중 전면전과 관련되어 국가방위요소가 어떻게 단계별로 작동되었는지를 확인하기 위함이다. 특히, 국가총력전으로 전쟁을 수행하고 있는 우크라이나의 경우 자국의 국가방위요소와 동맹의 지원, 우방국의 군사지원을 어떻게 운용했는지를 확인할 수 있다. 또한 러시아의 하이브리드전에 우크라이나와 서방 국가가 어떻게 대비하고 대응하였는지 교훈을 도출할 수 있는 사례이다.

2022년 2월 24일 러시아는 ‘특별군사작전’이라는 이름으로 우크라이나를 침공하였다. 우크라이나 입장에서는 전면전이 발생한 것이다.

3.4.2 위기관리와 국가방위요소의 통합 분석

법규측면에서 현행 우크라이나 법에는 나토군이 국가지역내로 진입할 수 없기 때문에 특별법을 만들어 나토군의 진입을 보장한 것은 적절한 조치이다. 전면전에 대비한 국가동원령 선포와 이와 관련된 법규의 시행도 적절하게 작동되었다. 한편, 본 전쟁과 관련하여 국제법적으로 검토한 자료에는 러시아의 우크라이나 침공의 경우, 유엔헌장 제2조 4항에 명백히 위배되는 행위이고 러시아에 대한 무력공격 또는 임박한 무력공격이 없었으므로 자위권이 성립되기 어렵다는 점에서 침략범죄에 해당될 수 있다고 본다[11].

주관기관 측면에서 우크라이나 전쟁의 가장 중요한 주관기관은 대통령이라고 볼 수 있다. 전쟁 초기 러시아의 흑색선전에도 불구하고 젤렌스키 대통령은 수도에 남아 전쟁을 독려했다. 한편, 예방단계에서 주도적으로 역할을 해야 하는 외교부의 경우 러시아와의 원활한 대화를 통해 전쟁억제에 실패한 면이 있다. 국방부의 경우 군사력을 건설하고 대비태세를 갖추어 전쟁을 억제해야 했으나 내외부적 요인으로 그러하지 못했다. 대비단계에서 동원령 선포가 늦어 군부대의 대비 태세가 취약한 면과 주민의 안전한 대피도 문제가 되었다. 대응단계에서 국가방위요소가 통합되어 전쟁을 진행하는 것은 적절하다고 본다. 특히, 동맹과 우방국은 물론 외국의 민간요소까지 동참하여 진행하는 이 전쟁은 우크라이나에게 유리한 측면이 있다. 복구단계는 현재 전쟁 중이라도 우크라이나는 국민들의 생활을 위해 제한된 범위내 복구를 진행하고 있다.

국민의식 측면에서 크림반도 병합 이후에 지난 9년의 시간 동안 우크라이나는 상당한 수준의 민족적 자각의식과 러시아에 대한 혐오감 혹은 우크라이나 영토를 스스로 지켜나가야 한다는 인식이 이미 강력하게 확산되어 있었다[12]. 따라서 우크라이나 내부의취약성을 활용하여 단기간에 전쟁을 끝낼 수 있다는 러시아 전쟁지도부의 판단은 오판이었다. 우크라이나 정부가 여론전을 통해 펼친 국민 결집 노력은 전 세계와의 소통을 통해 전달되고 이에 26만 우크라이나 해외 교포들의 호응이 이어지면서 자신들의 조국을 위한 재입국이 이어졌다.

3.4.3 통합방위 측면 교훈

이번 전쟁의 통합방위 측면의 교훈은 다음과 같다. 첫째, 한·미간 군사동맹의 결속력을 강화시키고 한국의 독자적 전력을 강화시켜야 한다. 한국형 3축 체계를 조기에 확보해서 나날이 고도화되는 북핵·미사일 위협에 대비한 대북 억제 능력과 대응 능력을 강화시켜야 한다. 둘째, 민간자산을 통해서 전쟁지속능력을 유지하고 있다. 인터넷 등 네크워크가 러시아군의 공격에 의해 파괴되었지만, 우크라이나 전쟁지도부는 서방으로부터 받아들인 여러 위성 통신들을 활용해서 여전히 공세적인 정보작전을 실시하고 있다. 셋째, 작전환경의 도시화에 따른 민간 인프라 활용 대비 미래 지향적 민군관계 발전방안을 모색해야 한다. 넷째, 심리전과 여론전의 역할이 그 어느 때보다도 중요하다는 점이 더욱더 극명해 졌다. 하이브리드전의 핵심은 여론전, 심리전을 통해 국민을 단결시키고 상대방을 위협하거나 전의를 상실하게 만드는 것이다. 따라서 가짜 뉴스를 식별하고 이를 차단하면서 여론전, 심리전을 통해 국민과 국제사회를 단결시키는 노력이 무엇보다 중요해졌다.

4. 사례연구를 통한 시사점

이제까지 국가위기관리와 관련된 국내·외의 사례를 확인했다.

이러한 사례들을 국가위기관리단계별 작동과 조절 변인인 관련법규, 주관기관, 국민의식을 통해 국가방위요소가 어느 정도 통합되었는지를 나타내 보았다. 관련내용을 정리하면 <표 2>와 같다.

<표 2> 위기관리 단계별 시사점 (범례) ○:작동, △:부분작동, ×:작동미흡

위의 표를 통해 각 사례별 위기관리단계는 어느정도 작동하였는지를 확인할 수 있다. 또한 위기관련 법규의 제·개정과 위기관련 주관기관은 어디였는지, 국민들의 안보의식은 국가방위요소의 통합적 운용에 어떠한 영향을 미쳤는지를 확인할 수 있다.

이를 통해 국가위기관련 사례가 시기와 국가 및 장소가 다르지만 내포하고 있는 의미가 유사함을 확인하고 작동되고 있는 국가방위요소들이 어떻게 통합되어야 바람직한지 의미를 도출할 수 있다.

5. 통합방위 완전성을 위한 방안

5.1 국가위기관리기본법 제정

한국의 위기관리를 위해 ‘국가위기관리기본법’ 제정과 관련 법률의 정비가 필요하다. 현재 한국의 위기관리는 사안에 따라 개별법 위주로 발전되어 왔다. ‘국가위기관리기본지침’은 대통령훈령이다. 따라서 국가위기관리를 위한 기본법이 존재하지 않는다. 10여년전 법률학자들 사이에서 국가위기관리 기본법 제정의 필요성이 제기되고 논의되었지만 법률 제정단계에 까지는 이르지 못하였다.

반면, ‘포괄안보적 관점에서 위기관리 기본법 제정이 필요하다’고 주장하는 전문가의 견해도 공존한다[7]. 따라서 국가의 책무인 국민의 생명과 재산을 지키는 위해서 ‘국가위기관리기본법’을 제정하고, 관련되는 법률의 정비가 필요한 시기가 되었다.

5.2 국가 통합방위계획 수립

국가위기를 극복하기 위해서는 ‘국가통합방위계획’의 수립이 필요하다. 한국은 현재 위기관리를 위해 법에 근거한 계획을 수립하여 대비하고 있다. 관련내용을 정리하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 국가위기관리와 계획의 연관성

출처: 법령을 근거로 정리

위의 표에서와 같이 국가위기발생시 정부기관의 대응계획인 충무계획은 관련법률로부터 최상위 문서, 정부, 광역 지자체, 기초 지자체까지 일관된 문서가 존재한다. 이를 근거로 위기발생시 효과적인 대응이 가능하다. 민방위계획도 동일하다. 그런데 통합방위분야는 관련법률이 있지만 이와 연계된 정부의 지침과 정부로부터 기초 지자체에 이르기까지 일관된 계획문서가 존재하지 않는다. 바로 이 지점에서 통합방위의 작동이 제한되는 이유를 발견할 수 있다. 따라서 위기관리 법률에 근거한 다른 문서 체계처럼 통합방위 분야도 ‘국가통합방위계획’을 수립하여 평시 대비와 유사시 대응, 복구에 효과적으로 준비되어야 한다.

5.3 통합방위 협업을 위한 훈련

통합방위와 관련된 국가방위요소의 협업을 위한 훈련이 필요하다. 현재 한국에서 위기와 관련하여 시행되는 주요 훈련으로는 통합방위본부가 주관하는 화랑훈련, 행정안전부가 주관하는 충무훈련, 재난대응안전 한국훈련, 민방위훈련, 과학기술정보통신부가 주관하는 사이버위기대응훈련 등이 있다. 이 훈련들은 주관하는 기관의 계획에 따라 훈련을 시행하는 주기가 다르다. 때문에 비슷한 위기인데 훈련을 실시해야 하는 관련 지자체나 군부대 등은 준비와 훈련시행에 많은 어려움을 가지고 있다. 차제에 훈련시기를 조정 통합하고 실제적 훈련으로 진행되도록 개선해야 한다.

5.4 소통을 위한 C4I 체계 보완

통합방위는 국가방위요소가 연계되어 위기를 극복하는 체계이다. 따라서 다양한 국가방위요소간의 원활한 소통은 중요하다. 북한의 침투·도발과 그 위협에 대응하는 통합방위는 전통적으로 군대의 작전이 위주였다. 따라서 소통과 작전을 위한 C4I망도 군대의 장비에 의존하였다. 이로 인하여 장비의 보급제한과 보안취약성 등 제약요소로 인해 원활한 소통이 제한되고 있다. 이를 극복하기 위한 장비의 보급과 기관별 노력이 있지만 현재까지도 보완해야 할 소요들이 있다.

2014년 발생한 세월호 참사를 계기로 행정안전부는 2015년부터 재난안전통신망 사업을 추진하고, 2021년 3월부터 첨단 무전기를 기관별로 보급하고 있다. 보안성에 취약한 부분은 있지만 본 무전기를 위기 발생 초기에 국민의 생명과 재산을 지키기 위해 원활히 사용할 필요성이 있다.

2022년 10월 29일 발생한 ‘이태원 압사참사’ 관련 “정부가 ‘세월호 참사’를 계기로 경찰, 소방, 구청 등 재난 대응 기관들이 실시간 소통할 수 있는 첨단 무전기를 보급했지만, 이번 ‘이태원 핼러윈 참사’ 때는 한번도 사용하지 않은 것으로 파악됐다.”는 보도에서 식별되듯이 국민의 생명이 침해받는 상황에 원활하게 사용되지 못한 부분은 개선이 필요하다[13].

5.5 지방자치단체의 능력 강화

통합방위의 완전성을 제고하기 위해서 6개의 국가방위요소가 잘 준비되는 것이 중요하다. 그 중에서도 지방자치단체의 능력 강화가 선행되어야 한다. 한국은 지방자치제도를 시행하고 있다. 통합방위법에서도 국민의 기본권을 제한하는 통합방위사태의 선포는 광역지방자치단체장 이상과 대통령이 하도록 명시하고 있다. 따라서 위기 발생시 초기에 상황을 파악하고 이에 타당한 조치를 내리기 위해서는 지방자치단체의 역할이 중요하다.

하지만 한국의 현재 상황은 지자체장의 성향과 지역별 여건에 따라 통합방위를 위한 대비에 많은 차이가 발생하고 있다. 또한 지방자치단체에서는 재난과 통합방위, 민방위 관련 실무는 관심도가 많이 낮은 업무이다.

5.6 소방의 국가방위요소화

소방의 국가방위요소화가 필요하다. 소방은 평시 재난에 주도적 역할을 할 뿐만 아니라 최근 우크라이나 전쟁에서도 보듯이 전시에도 화재를 진압하고 환자를 이송하는 등 주도적 역할을 하고 있다.

또한 우리나라는 2021년 소방을 국가공무원화 함으로써 그 중요성을 인식한 바 있다. 평시 위기와 재난상황에서 소방은 국민들의 생명과 안전을 보장하기 위해 헌신하고 있다. 최근 ‘이태원 압사참사’에서도 소방의 역할은 두드러졌다. 이러한 소방의 국가방위요소화가 필요한 시점이다.

수도서울의 방위를 담당하는 수도방위사령부는 소방의 중요성을 기존부터 인식한 가운데 경찰, 소방과 연계된 현장의 위기상황관리를 2016년부터 시행하고 있다. 이를 위해 매년 초 기관의 책임자가 업무협약(MOU)을 맺고 협조체계를 유지하고 있다. 다만, 이 부분에 있어서도 법적 관련근거가 없기 때문에 국가위기관리기본법을 통한 보완이 필요하다.

6. 결론

지금까지 포괄안보 관점에서 국가위기관리와 국가방위요소간의 작동관계를 확인하였다. 이를 통해 통합방위법에서 제시하고 있는 국가방위요소가 원활히 작동되기 위해서는 관련법규, 주관기관, 국민의식이 잘 통합되어야 함을 제시하였다.

위기와 관련된 이론으로는 ‘총체적 위기관리 모델’을 활용하였고, ‘국가위기관리기본지침’에서 제시하는 위기관리 4단계를 적용하였다. 이러한 이론을 포괄안보 관점으로 분석하여 국가위기관리의 발전방안을 제시하였다.

연구결과 통합방위의 완전성을 위한 방안으로는 첫째, 국가위기관리 기본법 제정과 관련 법률의 정비가 필요하다는 것이다. 현재 한국의 위기관련 기본법은 제정되어 있지 않고, 대통령 훈령인 ‘국가위기관리기본지침’으로 존재하고 있다. 따라서 위기발생시 관련 개별법 위주로 대응함으로 주관기관과 부처별 협조에 제한이 있다. 이와 관련되어 개별 법률의 정비도 필요하다. 둘째, 국가 통합방위계획을 수립해야 한다. 충무계획과 민방위계획이 중앙정부에서 지자체까지 연계된 계획문서로 준비되듯이 통합방위계획도 구비되어야 한다. 셋째, 통합방위 협업을 위한 훈련을 정기적으로 시행해야 한다. 이를 통해 국가방위요소별 실제적 통합이 가능해 진다. 넷째, 국가방위요소간의 원활한 소통을 위한 C4I 체계의 보완이 필요하다. 정부에서 개발한 재난안전망을 통해 초기의 상황을 공유해야 한다. 다섯째, 지방자치단체의 능력 강화가 필요하다. 연평도 포격전의 사례와 최근 이태원 참사에서 보듯이 지방자치단체와 단체장의 역할이 요구되고 있다. 여섯째, 소방의 국가방위요소화가 필요하다. 9·11사례와 우크라이나 전쟁에서 확인되듯이 상황발생의 현장에서 소방은 화재진압과 환자후송 등 국민의 생명과 재산을 지키는 데 중요한 역할을 하고 있다.

포괄안보 관점으로 보았을 때 국가위기관리와 국가방위요소의 원활한 작동은 국민의 생명과 재산을 지키는데 필수적이다. 이를 위해 관련법규를 제정, 정비하고 위기조치와 관련된 주관기관이 준비되며 지원기관이 협조하는 것은 물론, 국가안보를 위해 국민들의 하나된 마음과 참여가 중요하다. 북한과 대치하고 있는 현재상황과 앞으로의 통일을 대비하기 위해서라도 국가위기관리를 위한 국가방위요소의 원활한 작동은 매우 시급하고 중요한 일이다. 이를 위해 준비된 통합 방위법과 관련제도가 지속 발전되어야 함을 연구결과로 제시한다.